Erweiterungsbericht 2025
EU-Erweiterung: "Ach so nah und doch so fern"

Erweiterungskommissarin Marta Kos und die Hohe Vertreterin der EU, Kaja Kallas, präsentierten am 4. November den Fortschrittsbericht der Kommission zur EU-Erweiterung.

Lukasz Kobus; © European Union, 2025; EC - Audiovisual Service

Die Lösung für das geopolitische Dilemma Europas geht schnell über die Lippen: die EU muss sich reformieren, der europäische Osten ins Boot geholt werden. Auch zum „wie“ gibt es genug Fachdiskussionen in Brüssel und den Hauptstädten, von Parlamentariern und den viel gescholtenen „Eurokraten“ über Universitäten bis hin zu den zahlreichen Denkfabriken und NGOs. Sie legen ausgearbeitete Fahrpläne und Impulse vor, die Reformen vorantreiben sollen; alle betonen sie, dass der Erweiterungsprozess nicht in den technisch-bürokratischen Mühlrädern zerrieben werden darf – aber gleichzeitig „merit-based“, also reform- und leistungsbezogen, bleiben muss. Kurzum, an Ideen mangelt es nicht.

Am Dienstag stellten EU-Erweiterungskommissarin Marta Kos und die außenpolitische Vertreterin Kaja Kallas den alljährlichen Erweiterungsbericht vor. Erwartungsgemäß viel Lob erhielten Albanien, Montenegro, Moldau und die Ukraine. Wenig überraschend, so hatte im Sommer bei einer Diskussion der Hanns-Seidel-Stiftung in Brüssel der Kabinettschef der Erweiterungskommissarin vor allem den albanischen Verhandlungsführer gepriesen, auch für dessen persönlichen Einsatz. 

Um neue Staaten aufnehmen zu können, muss sich die Union auf neue Entscheidungs- und Finanzstrukturen einstellen. Doch die lang angekündigte Reformstudie hat die Kommission wiederholt verschoben.

HSS Europa-Büro Brüssel; AI-Generated Content, 2025; Hanns-Seidel-Stiftung

Kommission verschiebt EU-Reformstudie abermals

Allerdings fehlte ein wichtiges Dokument bei der Vorstellung. Der sogenannte „Pre-Enlargement Policy Review“ war bereits überfällig und hätte eigentlich mit den Länderberichten im Oktober veröffentlicht werden sollen. Die Studie soll die Grundlagen für Reformen innerhalb der EU schaffen, um auch in einer erweiterten Union eine rasche und effiziente Entscheidungsfindung sicherzustellen. Außerdem soll sie die bisherigen 27 Mitgliedsländer auf eine Veränderung in den Finanzierungsstrukturen einschwören. Und das trifft den Kern des Problems:  Wer zahlt zukünftig wie viel in welche Töpfe ein; wer darf die Töpfe leeren? Heutige Nettoempfänger wie Polen dürften bald selber zur Kasse gebeten werden.

Diese Reformstudie ist damit ein zentraler Baustein, um die Aufnahme neuer Mitglieder überhaupt möglich zu machen. Dass sie nun erneut verschoben wurde, ist ein schlechtes Zeichen. Auch wenn der Bericht doch noch bis Ende November erscheinen soll, deutet die erneute Verschiebung eine drohende Entkopplung von EU-Reform und Erweiterungsprozess an. So kann die EU ihr Erweiterungsdilemma nicht auflösen. Am wahrscheinlichsten bleibt damit in naher Zukunft eigentlich nur noch eine Erweiterung „light“ mit Montenegro und vielleicht Albanien.

EU-Mitglieder sind zu sehr mit sich selber beschäftigt

Jedoch hapert es nicht nur am Willen, sondern auch am Können. Während die EU früher an Krisen gewachsen ist, droht heute die Überforderung durch eine Vielzahl von Problemen und Brennpunkten. 

Die EU und ihre Mitglieder sind vollumfänglich mit sich selber beschäftigt: Frankreich durchläuft eine Staatskrise, in der ein Premierminister am Abend seinen Rücktritt einreicht, um einen Tag später wieder die undankbaren Geschäfte aufzunehmen. Deutschland wähnt sich in einem „Herbst der Reformen“, während die AfD in den Umfragen mit der Kanzlerpartei gleichzieht. Während die Wahlen in den Niederlanden gerade einen pro-Europäischen Lichtblick hervorbrachten, regiert in Tschechien bald eine Partei mit, deren Vertreter den „Czexit“ fordern. 

Und gleichzeitig schauen alle auf den amerikanischen Präsidenten, der klarstellt, dass Amerika zwar weiter Waffen an die Ukraine liefert, aber von nun an nur gegen bare Münze. Die Europäer stellen sich bereits darauf ein, die Unterstützung für die Ukraine alleine zu schultern. Dabei hilft es nicht, dass russische Drohnen bedrohliche Lücken in der eigenen Verteidigung freilegen. Nicht umsonst dominieren Rüstungspolitik  und Verteidigungsfinanzierung die Brüsseler Agenda.

Ohne Zweifel: die Aufnahme neuer Mitglieder in die EU ist eine Fachdiskussion, die in der europäischen Öffentlichkeit nicht ankommt. Zu mannigfaltig sind die Herausforderungen innerhalb des eigenen Wahlkreises, um sich Gedanken über Moldau und Nordmazedonien zu machen. Dementsprechend schwer fällt es der Politik, das Thema zu setzen. 

Im Sommer regten sich in der Ukraine Proteste gegen Präsident Selenskyjs Versuch, zwei kritische Korruptionsbehörden zu kontrollieren. Das beschädigte auch das sonst starke Vertrauen der europäischen Partner.

© Presidential Office of Ukraine, 2025

Trotz Lob und Solidarität: EU-Mitgliedschaft der Ukraine zweifelhaft

Dennoch hält die Kommission die Aufnahme neuer Mitglieder bis 2030 für „realistisch“. Montenegro will die Verhandlungen im kommenden Jahr beenden, Albanien Ende 2027. Moldau und die Ukraine streben das Jahr 2028 an. 

Das ist aber zumindest für Moldau und die Ukraine zweifelhaft. Erst müssen die EU-Staaten dieses Jahr einem Verhandlungsbeginn zustimmen. Allerdings blockiert hier Ungarn den Beitritt der Ukraine – und damit auch Moldaus, denn die Bewerbungen der beiden Nachbarn Russlands sind aus politischen Gründen an einander gebunden. 

Weitere osteuropäische Länder wie Polen sehen einen baldigen Beitritt der Ukraine kritisch, ebenso aber auch Frankreich und Deutschland. Die schiere Größe der Ukraine ist nicht nur bezüglich des Wiederaufbaus eine Herausforderung. Vielmehr dürften sich in Zukunft weitere Widerstände gegen die Integration der ukrainischen Landwirtschaft in den europäischen Markt regen. 

Auch sind Korruption und Machtmissbrauch wieder im Fokus. Die EU übte im Sommer Druck auf den ukrainischen Präsidenten Wolodymyr Selenskyj aus, die Unabhängigkeit zweier Anti-Korruptionsbehörden wiederherzustellen, die gegen seine Vertrauten ermittelten. Nun mahnt der Kommissionsbericht Kyiv zu einer „Beschleunigung“ rechtsstaatlicher Reformen. 

Tatsächlich steht die Ukraine in aktuellen Fortschrittrankings schlechter da als Moldau. Glaubt man dem Index des Eastern Partnership Civil Society Forums (EaP CSF) in Brüssel, ist die Ukraine in Demokratisierung und guter Regierungsführung eher mit Armenien als Moldau zu vergleichen. Auch hat sich Moldau stärker an die Gesetzgebung der EU angenähert. Die Ukraine ist hier ebenfalls eher auf armenischem Niveau. (Armenien ist jedoch kein Beitrittskandidat.)

Erweiterungskommissarin Marta Kos hält eine Erweiterung bis 2030 für möglich, wählte gegenüber der Financial Times aber kritische Worte: Sie wolle nicht in die Geschichte als Kommissarin eingehen, die "trojanische Pferde" in die EU gelassen hat.

Lukasz Kobus; © European Union, 2025; EC - Audio Visual Service

Vertrauen ist gut, Erfahrung besser: "Mitgliedschaft auf Bewährung"

Die Süddeutsche Zeitung verwies – als eine der wenigen Berichterstatter – auf ein wichtiges Detail des diesjährigen Erweiterungsberichts: zukünftige Mitglieder würden nur noch „auf Bewährung“ aufgenommen. 

In der Tat: Zu gerne zitiert die Kommission, dass jede Erweiterungsrunde die Union nur noch stärker gemacht habe. Das steht aber im Widerspruch zu ihrem eigenen Versuch, nun sogenannte „safeguards“ (Sicherungen) in zukünftige Beitrittsverträge einzuarbeiten. Diese sollen die Kandidaten zwingen, auch nach ihrem erfolgreichen Beitritt Fortschritte in Rechtsstaatlichkeit, Demokratie und Grundrechten beizubehalten. Dieses Misstrauen ist vor allem mit den Erfahrungen in Polen und Ungarn nach der großen Erweiterungsrunde 2004 zu erklären. Aber auch Ländernamen wie Rumänien und Bulgarien fallen in manchen Gesprächen.  

Erweiterungskommissarin Marta Kos wählte gegenüber der Financial Times diese Woche noch drastischere Worte: „Ich will nicht als die Kommissarin in die Geschichte eingehen, die trojanische Pferde reingelassen hat, die nach fünf, zehn oder 15 Jahren aktiv werden.“